2020. 10. 13. 21:58ㆍ재개발 토지보상
중앙행정사(전국대표 1811-1837)는 공익사업 시행과 관련한 토지 및 건물 수용에 따른 보상문제 대응을 지원합니다. 사업시행자의 잘못된 토지보상, 건물보상, 지장물보상, 영업보상, 영농보상, 이주 및 생활대책 보상 등 각종 보상관련 의견서 제출, 이의재결신청, 수용재결신청 등 보상금 증액과 대응을 위한 서류작성 및 제출을 대행해드립니다.
1. 사건개요 및 재결주문
청구인은 피청구인이 시행하는 ○○ ○○ 2 택지개발사업으로 인하여 자신이 준비 중이던 공동주택(아파트) 건설사업을 하지 못하게 됨으로써 그 준비절차에 소요되는 비용 등의 손실을 입었다는 이유로, 2013. 1. 15. 피청구인에게 보상을 청구하였으나
피청구인이 보상협의를 하지 않으면서도 아무런 조치를 취하지 아니하자, 2013. 4. 17. 피청구인에게 토지수용위원회에 재결을 신청할 것을 청구하였고,
피청구인은 2013. 4. 23. 청구인에게 ‘동 건이 ○○ 고등법원 판결(2011나53449, 2011. 11. 28.)로 이미 기각되었다’는 이유로 재결신청 거부처분을 하였다.
이에 대해 청구인은 재결신청 거부처분 취소 및 재결이행을 청구하는 행정심판을 제기하였고 행정심판위원회는 아래와 같이 재결하였다.
주문
1. 피청구인이 2013. 4. 23. 청구인에게 한 재결신청 거부처분을 취소한다.
2. 피청구인은 청구인의 재결신청 청구에 대하여 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하라.
2. 청구인 주장
청구인이 이 사건 사업으로 막대한 손해를 입었는데 피청구인은 청구인을 보상대상에서 제외시킨 채 어떠한 협의를 하거나 협의 요청에 응한 바도 없으면서 재결신청도 거부하고 있으므로 이 사건 처분은 위법·부당하고, 또한 대법원 2011두2309, 2010다23210 판결에 비추어 보면 피청구인은 청구인의 재결신청 청구에 대하여 즉시 토지수용위원회에 재결을 신청할 의무가 있다.
3. 피청구인 주장
청구인이 피청구인을 상대로 제기한 손해배상사건의 ○○ 고등법원 2011나53449 판결에 따르면 청구인이 준비 중이던 공동주택 건설사업은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」(이하 ‘공익사업법 시행규칙’이라 한다) 제57조에서 정한 ‘사업폐지 등에 대한 보상’의 대상이 되지 아니하며,
가사 위 ○○ 고등법원 판결이 청구인이 인용하고 있는 대법원 2011두2309, 2010다23210 판결의 취지에 부합하지 않는다고 하더라도 청구인의 손실보상 인정여부에 대하여 이미 실체적 판단을 하였으므로
피청구인으로 하여금 무익한 절차를 반복하도록 하는 이 사건 청구는 권리남용 내지는 신의칙에 위배된다.
4. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 재결신청 청구 건에 대한 회신, ○○ 고등법원 2011나53449 판결문 등의 기재내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 부동산 시행 및 개발업 등을 목적으로 설립된 회사로서, 공동주택 건설사업을 위해 2005년 12월초경부터 2006년 4월경까지 ○○도 ○○시 ○○면 ○○리 372-3 외 97필지 총 53,615㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 A 외 38인으로부터 매수하는 계약을 체결하였고, 2006. 4. 7. ○○상호저축은행으로부터 이른바 PF대출을 받아 계약금을 지급하였다.
나. 또한 청구인은 2005년 12월초경부터 이 사건 토지에 대한 건축, 설계, 토목에 관한 용역계약을 체결하고, 지구단위계획 수립에 관한 주민제안서를 접수하는 등 이 사건 토지에서 공동주택 건설사업을 시행하기 위한 준비절차를 진행하였다. 한편 이 사건 사업은 2006년 10월경부터 언론을 통해 보도되기 시작하였다.
다. 이후 청구인은 2007. 5. 31. ○○시장에게 공동주택을 건축하기 위해 주택건설사업계획승인신청을 하였다. 그런데 국토해양부장관(현재 국토교통부장관, 이하 같다)과 경기도지사는 2007. 6. 1. 이 사건 사업을 추진한다고 발표하였으며, ○○시장은 2007. 6. 12. 이 사건 토지를 포함한 그 일대 21,804,000㎡에 대한 택지개발예정지구지정을 공람공고하였다.
라. 이에 ○○시장은 2007. 8. 10. 청구인의 위 주택건설사업계획승인신청에 대하여 ‘이 사건 토지가 위치한 지역이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상 도시지역 내 용도지역 미지정지역으로 같은 법 제76조, 제79조에 의하여 공동주택은 허용되는 건물이 아니고, 용도지역 변경을 위한 지구단위계획은 ○○시가 추진하고 있는 동부권 도시관리계획 및 도시기본계획결정 이후에나 검토가 가능하며, ○○시 ○○ 면은 건설교통부고시 제2007-294(2007. 7. 25.)호에 의거 ○○ ○○ 2 신도시예정지구 및 주변지역에 대한 개발행위허가제한이 고시된 지역으로 건축물의 신축 및 토지의 형질변경이 제한된다’는 이유로 반려하였다.
마. 청구인은 2007. 6. 12. 「공증인법」 제57조에 기하여 이 사건 토지 중 92필지(총 98필지 중 6필지에 대하여는 이전등기를 마쳐 놓았다)의 매매계약서에 관한 사서증서인증서를 작성하고 이를 첨부하여 2008. 6. 16. ○○시 동부출장소장에게 토지거래계약허가신청을 하였으나, ○○시 동부출장소장은 2008. 6. 24. 청구인이 제출한 사서증서인증서에 ‘인증 부분’이 누락되었음을 지적하며 서류보완을 요구하였고, 청구인은 2008. 7. 8. 위 ‘인증 부분’을 보완해 제출하였다.
바. ○○시 동부출장소장은 2008. 7. 11. 위 토지거래계약허가신청에 대하여 ‘청구인 제출의 사서증서에 대한 인증이 택지개발예정지구지정 공람공고일 이전에 행하여지지 않아 청구인으로서는 수의계약으로 택지를 공급받을 수 없고, 결국 이 사건 토지의 이용목적이 도시계획 등 토지의 이용에 관한 계획에 반한다’는 이유를 들어 반려하였다.
사. 청구인은 수원지방법원에 ○○시 동부출장소장을 상대로 위 반려처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하여, 택지개발촉진법 시행령 제13조의2제5항제5호 단서의 ‘제5조제2항에 따른 공고일 이전’에는 공고일 당일도 포함된다고 해석함이 상당한데 청구인이 제출한 매매계약서에 관한 사서증서인증은 택지개발예정지구지정 공람공고일과 같은 날 이루어졌으므로, 위 사서증서인증이 위 규정의 요건을 충족하지 못하였다고 판단한 ○○시 동부출장소장의 반려처분은 부당하다는 이유로 승소판결을 받았고, 이에 대해 ○○시 동부출장소장이 항소하였으나 ○○ 고등법원에서 항소기각판결을 받아 2009. 11. 19. 위 제1심 판결이 확정되었다.
아. 한편 국토해양부장관은 2007. 12. 20. 위 택지개발예정지구의 지정을 고시하고, 택지개발사업의 시행기간을 ‘2015. 12. 31.’로 정하여 ○○통탄2 택지개발예정지구변경 및 개발계획승인을 한 후 2008. 7. 11. 이를 고시하였다.
자. 피청구인은 2009. 3. 17. 이 사건 사업에 편입된 토지등에 대한 보상을 위해 그 소유자 및 관계인들에게 협의기간(2009. 3. 31. ∼ 2009. 10. 1.), 협의장소(한국토지공사 ○○ 사업본부 ○○ 2사업단), 보상금 지급방법 등을 정하여 손실보상협의를 요청하였으나, 청구인에게는 손실보상협의 요청하지 아니하였다.
차. 청구인은 ○○ ○○ 2 택지개발사업의 시행자인 피청구인에게 협의양도사업자택지 공급신청을 하였고, 피청구인은 2010. 6. 10. ‘청구인은 택지개발예정지구지정 공람공고 전에 소유권을 취득하지 못하였고, 공람공고 전에 이전계약을 체결하고 계발계획 승인 전에 소유권을 취득하지도 못하였다’는 이유로 협의양도사업자택지 공급대상자에서 제외되었음을 통보하였다.
카. 또한 청구인은 2013. 1. 15. 이 사건 사업으로 인하여 자신이 진행 중이던 공동주택 건설사업을 하지 못하게 됨으로써 그 준비절차에 소요되는 비용 등의 손실을 입었다는 이유로 피청구인에게 보상을 청구하였으나, 피청구인은 이에 대하여 보상협의를 하지 않으면서도 아무런 조치를 취하지 아니하였다.
타. 이에 청구인은 2013. 4. 17. 피청구인에게 토지수용위원회에 재결을 신청할 것을 청구하였으나, 피청구인은 2013. 4. 23. ‘동 건이 ○○ 고등법원 판결(2011나53449, 2011. 11. 28.)로 이미 기각되었다’는 이유로 이 사건 처분을 하였다.
파. 위 ○○ 고등법원 판결의 이유 중 ‘3.나.(1) 사업폐지보상 관련 손해배상청구에 대한 판단’에 따르면, 이 사건 사업이 계획·시행될 당시 청구인이 준비 중이던 공동주택건설사업은 공익사업법 시행규칙 제57조가 정한 ‘건축허가 등 관계법령에 의한 절차를 진행 중이던 사업’에는 이르지 못하였다고 봄이 상당하고, 그 밖에 청구인의 위 사업이 위 보상규정에 의한 사업폐지보상의 대상이 된다고 인정할 증거가 없으므로, 청구인에게 손실보상청구권이 인정되지 아니하며, 그 손실보상청구권의 성립을 전제로 하는 피청구인의 불법행위책임은 성립할 수 없다는 취지로 기재되어 있다.
5. 처분의 위법 부당 여부
가. 관계법령의 내용
(1) 공익사업법 제79조에 따르면 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 취득하거나 사용하는 토지 외의 토지에 통로·도랑·담장 등의 신설이나 그 밖의 공사가 필요할 때에는 그 비용의 전부 또는 일부를 보상하여야 하고,
공익사업이 시행되는 지역 밖에 있는 토지 등이 공익사업의 시행으로 인하여 본래의 기능을 다할 수 없게 되는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 그 손실을 보상하여야 하며,
그 외에 공익사업의 시행으로 인하여 발생하는 손실의 보상 등에 대하여는 국토교통부령으로 정하는 기준에 따른다고 되어 있는데,
같은 법 시행규칙 제57조에 따르면 ‘사업폐지 등에 대한 보상’이라는 제목 아래 공익사업의 시행으로 인하여 건축물의 건축을 위한 건축허가 등 관계 법령에 의한 절차를 진행 중이던 사업 등이 폐지·변경 또는 중지되는 경우 그 사업 등에 소요된 법정수수료 그 밖의 비용 등의 손실에 대하여는 이를 보상하여야 한다고 규정하고 있다.
위 규정들에 따른 사업폐지 등에 대한 보상청구권은 공익사업의 시행 등 적법한 공권력의 행사에 의한 재산상의 특별한 희생에 대하여 전체적인 공평부담의 견지에서 공익사업의 주체가 그 손해를 보상하여 주는 손실보상의 일종으로 공법상의 권리임이 분명하므로 그에 관한 쟁송은 민사소송이 아닌 행정소송절차에 의하여야 할 것이다(대법원 2012. 10. 11. 선고 2010다23210 판결 등 참조).
(2) 공익사업법 제30조제1항에 따르면 사업인정고시가 된 후 협의가 성립되지 아니하였을 때에는 토지소유자와 관계인은 대통령령으로 정하는 바에 따라 서면으로 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있다고 되어 있고,
사업시행자는 위 청구를 받았을 때에는 그 청구를 받은 날부터 60일 이내에 대통령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 한다고 되어 있으며,
같은 법 제2조제4호 및 제5호에 따르면 토지소유자란 공익사업에 필요한 토지의 소유자를 말하고, 관계인이란 사업시행자가 취득하거나 사용할 토지에 관하여 지상권·지역권·전세권·저당권·사용대차 또는 임대차에 따른 권리 또는 그 밖에 토지에 관한 소유권 외의 권리를 가진 자나 그 토지에 있는 물건에 관하여 소유권이나 그 밖의 권리를 가진 자를 말하되,
사업인정의 고시가 된 후에 권리를 취득한 자는 기존의 권리를 승계한 자를 제외하고는 관계인에 포함되지 아니한다고 규정되어 있다.
(3) 공익사업법 제30조제1항은 재결신청을 청구할 수 있는 경우를 사업시행자와 토지소유자 및 관계인 사이에 ‘협의가 성립하지 아니한 때’로 정하고 있을 뿐 손실보상대상에 관한 이견으로 협의가 성립하지 아니한 경우를 제외하는 등 그 사유를 제한하고 있지 않은 점,
위 조항이 토지소유자 등에게 재결신청청구권을 부여한 취지는 공익사업에 필요한 토지 등을 수용에 의하여 취득하거나 사용할 때 손실보상에 관한 법률관계를 조속히 확정함으로써 공익사업을 효율적으로 수행하고 토지소유자 등의 재산권을 적정하게 보호하기 위한 것인데,손실보상대상에 관한 이견으로 손실보상협의가 성립하지 아니한 경우에도 재결을 통해 손실보상에 관한 법률관계를 조속히 확정할 필요가 있는 점 등에 비추어 볼 때,
‘협의가 성립되지 아니한 때’에는 사업시행자가 토지소유자 등과 공익사업법 제26조에서 정한 협의절차를 거쳤으나 보상액 등에 관하여 협의가 성립하지 아니한 경우는 물론 토지소유자 등이 손실보상대상에 해당한다고 주장하며 보상을 요구하는데도 사업시행자가 손실보상대상에 해당하지 아니한다며 보상대상에서 이를 제외한 채 협의를 하지 않아 결국 협의가 성립하지 않은 경우도 포함된다고 보아야 한다(대법원 2011. 7. 14. 선고 2011두2309 판결 등 참조).
(4) 토지수용법이 토지소유자 등에게 재결신청의 청구권을 부여한 이유는,
협의가 성립되지 아니한 경우 시행자는 사업인정의 고시 후 1년 이내(도시계획사업은 그 사업의 시행기간 내)에는 언제든지 재결을 신청할 수 있는 반면 토지소유자는 재결신청권이 없으므로, 수용을 둘러싼 법률관계의 조속한 확정을 바라는 토지소유자 등의 이익을 보호함과 동시에 수용당사자간의 공평을 기하기 위한 것이라고 해석되는 점,
같은 법 제25조의3 제3항의 가산금 제도의 취지는 위 청구권의 실효를 확보하자는 것이라고 해석되는 점을 참작하여 볼 때, 도시계획사업 시행자가 사업실시계획인가의 고시 후 상당한 기간이 경과하도록 협의대상 토지소유자에게 협의기간을 통지하지 아니하였다면 토지소유자로서는 토지수용법 제25조의3 제1항에 따라 재결신청의 청구를 할 수 있다(대법원 1993. 8. 27. 선고 93누9064 판결 등 참조).
(5) 한편 택지개발촉진법(2011. 5. 30. 법률 제10764호로 일부개정되기 전의 것) 제12조에 따르면
시행자는 예정지구안에서 택지개발사업의 시행을 위하여 필요한 때에는 공익사업법 제3조에서 정하는 토지ㆍ물건 또는 권리(이하 ‘토지등’이라 한다)를 수용 또는 사용(이하 ‘수용’이라 한다)할 수 있다고 되어 있고,
제3조에 따른 예정지구의 지정ㆍ고시가 있은 때에는 공익사업법 제20조제1항 및 제22조의 규정에 의한 사업인정 및 사업인정의 고시가 있은 것으로 보며,
재결의 신청은 동법 제23조제1항 및 동법 제28조제1항의 규정에 불구하고 제9조의 규정에 의한 실시계획에서 정하는 사업시행기간내에 하여야 한다고 되어 있으며,
토지등의 수용에 관한 재결의 관할토지수용위원회는 중앙토지수용위원회로 하고, 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공익사업법을 준용한다고 되어 있다.
나. 판단
(1) 위 인정사실에 따르면
청구인은 이 사건 사업으로 자신이 진행 중이던 공동주택 건설사업이 폐지되어 그 사업에 소요된 비용 등의 손실을 입었다고 주장하면서 사업시행자인 피청구인에게 보상을 청구하였으나 피청구인은 보상협의를 하지 않으면서도 아무런 조치를 취하지 아니하였고,
이에 청구인이 피청구인에게 토지수용위원회에 재결신청을 할 것을 청구하였는데도 피청구인은 관련 민사법원에서 이미 기각되었다는 이유로 이 사건 처분을 하였는바,
청구인은 국토해양부장관이 2007. 12. 20.자로 고시한 택지개발예정지구에 택지개발계획이 승인․고시되기 전인 2005년 12월경부터 이 사건 토지의 소유자들과 매수계약을 체결하거나 일부 필지는 이전등기까지 마쳤고 위 토지에 대한 건축 등 용역계약을 체결하는 등 공동주택 건설사업을 시행하기 위한 준비절차를 진행하였으므로 공익사업법상 관계인이 명백히 아니라고 단정하기 어려운 점,
청구인의 보상청구에 대하여 피청구인이 보상협의를 하지 않으면서도 아무런 조치를 취하지 않아 결국 협의가 성립하지 아니한 점, 관계인의 재결신청이 있는 경우 사업시행자는 반드시 토지수용위원회에 재결을 신청하도록 공익사업법에 규정되어 있는 점, 공익사업법상 사업폐지 등으로 손실을 입게 된 자는 재결절차를 거친 다음 재결에 대하여 불복이 있는 때에 이의신청할 수 있는 점 등에 비추어 볼 때,
이 사건 처분은 위법․부당하다.
(2) 한편 피청구인은 ○○ 고등법원에서 이미 판단한 바와 같이 청구인이 입은 손실은 ‘사업폐지 등에 대한 보상’의 대상이 아니라는 취지로 주장하나,
앞서 본 바와 같은 법리에 비추어 보면 보상대상인지 여부 또는 보상대상인지 여부를 다툴 실익이 있는지 여부는 사업시행자인 피청구인의 자체적인 판단에 의할 것이 아니라 피청구인의 재결신청에 따라서 먼저 토지수용위원회가 결정하여야 하고,
위 ○○ 고등법원 민사판결이 토지수용위원회를 기속한다고 보기도 어려우며, 이에 대하여 청구인이 불복하는 경우에는 청구인이 제기한 행정소송의 과정에서 다시 법원에 의하여 그 당부가 판단될 것이라고 할 것이므로, 피청구인의 위 주장은 이유 없다.
(3) 결국 피청구인은 청구인의 재결신청 청구에 대하여 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 의무가 있다.
중앙행정사(전국대표 1811-1837)는 공익사업 시행과 관련한 토지 및 건물 수용에 따른 보상문제 대응을 지원합니다. 사업시행자의 잘못된 토지보상, 건물보상, 지장물보상, 영업보상, 영농보상, 이주 및 생활대책 보상 등 각종 보상관련 의견서 제출, 이의재결신청, 수용재결신청 등 보상금 증액과 대응을 위한 서류작성 및 제출을 대행해드립니다.
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